[转载] 论市场营利性职业介绍机构存在的问题及对策

侯艳
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第一节      营利性职业介绍机构在发展中存在许多问题
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营利性职业介绍机构在目前快速发展的同时由于多方面的原因，使得其在运作当中存在着许多问题。根据市场调研以及多方资料查证，目前营利性职业介绍机构存在的问题主要如下：
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1.黑中介不少
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在职业介绍行业中无证经营、借照经营等情况屡见不鲜。职业介绍行业入门需要职业介绍许可证、相应的场地、相应的从业人员配置，而许多不具备资质的中介公司挂着咨询、劳动服务的名而行职业介绍之实。国家统计局2004年的统计数字显示，全国职业介绍机构共有33890，从业人数10.7万人。这只是登记在册的机构统计，实际从事职业介绍服务的机构数量有多大，则根本无法统计的。这事实上也给政府规划和管理带来极大的困难。
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每年上半年特别是春运期间，是黑中介大批量滋生的时段，这些机构利用人们求职急切的心理而实施无证经营达到诈骗敛财。黑中介的危害十分明显，它提供的岗位大都不能保障劳动者的权益，而且由于几乎不需什么经营成本，这些黑中介流动性和隐蔽性相对较强，往往一打就跑，换个地方重新开张，违规行为如果没有相关证人的举报，监管部门也很难查实。( ~2 V# E# F# c( [9 `$ ~
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据悉，象上海地区每年春节前后，上海市劳动和社会保障局、公安局、人事局、工商局都有开展清理整顿劳动力市场秩序专项行动，严厉打击以职业介绍为幌子的违法犯罪分子；依法取缔非法职业介绍组织；清理整顿违规经营的职业介绍机构。但是黑中介现象仍旧每年大量出现，屡禁不绝，毒瘤难除，给个人、给社会带来极大的危害。$ R4 I$ O5 i7 Q- O  S

1 {1 _) o4 P) c另外相关规定中要求从业人员必须具备执业资质。例如申办人才中介机构需要一名中介师和四位中介员执业人员组成，申办职业介绍所也要配备5位以上职业介绍经纪人。但是许多并不具备执业资质的中介机构，却可通过其它种种途径商借人才中介师等专业人员执业证书，以披上合法的外衣。" H3 J7 K" r! j" L
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现实的普遍状况是许多有资质的备案人员不从业，许多从业人员没资质不备案，使得职业介绍行业整体的人员素质不高，弱化了政府对中介组织的规范能力，同样也使得职业介绍机构创新发展缺乏动力。
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7 n6 S: A: m/ ^2．提供虚假信息# E1 S: v6 u& B7 K. ~  e  r

2 T! z, S& L" X- A3 V发布虚假信息现象不仅仅存在于黑中介，也可能存在于许多合法职业介绍机构。其表现为：
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/ f0 |5 K' ~- _1）明明是子虚乌有的招聘信息被中介机构挂牌，吸引求职者前来应聘，从而借机收取高额推荐费。事后又以企业不录用为名忽悠求职者。
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  D1 M! {$ F  q$ U& O6 s2）更为恶劣的是，一些营利性职业介绍机构串通不良企业，提供虚假招聘信息，通过假意录取求职者，然后等试用期结束骗取中介费后，就以试用不成功为由辞退员工。
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3）目前在网上职业介绍平台上，虚假信息情况影响面则更大。由于网络媒体的虚拟性和信息的开放性，为各中介机构相互剽窃人才供求信息提供了便利，失效信息、虚假信息更是层出不穷，让求职者空费时间和精力。5 n. V1 j9 ^+ L$ Z9 w! i
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4）另外中介机构提供虚假信息不仅仅针对个人，同样向企业推荐人员时也提供虚假人才信息、虚假背景调查，从而导致企业的正常的工作秩序被搞乱，造成巨大损失。这类情况在目前的人才猎头业内较为普遍。据著名的人才中介----创价人才顾问有限公司管理人员介绍，他们曾经遇到这样一个典型案例，2002年该公司曾接待过一位据说有日本留学背景张姓人员求职，之后因证实信息虚假而且有犯罪纪录被拒绝。但是该求职者一年后却又被其它中介机构重新包装后推荐到他们客户单位任职，而该人员在任职2年间贪污腐化给企业造成极大的损失和恶劣的社会影响。# M( E1 s1 X7 h
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劳动力市场机制突出表现在市场信号（市场供求与市场价格）能够正确地反映资源的稀缺程度，并在市场竞争机制作用下，劳动力资源的配置与重新配置。虚假信息的提供不仅扰乱了劳动力市场秩序，也给社会各方面埋下了不安定的因素。
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2 i- R( {2 V! z( J  s3 y  S3．收费混乱, `8 G$ L7 l: l8 Y
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1999年发布《中介服务管理办法》第一章第六条中说明：对咨询、拍卖、职业介绍、婚姻介绍、广告设计收费等具备市场充分竞争条件的中介服务收费实行市场调节价。而实行市场调节价的中介服务收费标准，由中介机构自主确定。
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: `- {6 e# N3 x, t% P0 l2 j有明确的条例规定，但是收费混乱，没有规范的现象却愈演愈烈，表现为：
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1）正是由于市场调节、自主定价，所以营利性职业介绍机构在收费服务项目的推出随意性太强时，押金、推荐费、录取费、测评费、咨询费等，花样百出，令人眼花缭乱。- q$ F+ @% t5 X3 t. ]7 F
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2）在收费服务项目上，大部分没有做到明码标价，明确告知，收受押金不退的现象十分严重。这一点，维权意识薄弱的求职弱势群体影响特别大。
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3）服务收费时，只开收据不开正规发票等现象同样屡见不鲜。这一点不仅违反了财税制度，而且还使得受骗者投诉无据，造成极其恶劣的社会影响。; n% L2 ^# [- x  W
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营利性职业介绍机构收费造成机构与个人纠纷，此类事件经常可以在电视类节目中可以看到，造成的危害可想而知。( Z% x) Q( R: x  e

3 q6 v8 b& S2 e$ m( c, U4．隐私泄密# i: s9 ^% Q) [0 [
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营利性职业介绍机构通常为了业务运作的需要，都会建立相应的企业和个人客户的详细数据信息库。但是一方面由于安全意识的薄弱，许多职业介绍机构都没有制定保密制度、设计保密程序，导致客户数据或者个人隐私泄露。网上公开求职者或企业信息就是其中一种典型。另一方面还由于有些从业人员职业操守的低下，把信息资源视作为可变现的财富，公开定价出售，比如有偿转让个人简历、数据库。客户数据在泄露给第三方后，容易给第三方提供不正当使用的便利，比如进行诈骗、打骚扰电话等，危害就大。9 c. ]) Q9 w7 H# F! _/ k8 l/ V% X
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从法律上讲，从事这样行为的人，情节轻微的一方面属于民事侵权，要接受《治安管理处罚条例》的处罚，情节严重的要负相应的法律责任。当个人权益受到侵害时，求职者可以向公安机关报案，要求对此进行查处；也可以对侵权人发起诉讼。
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( [+ a" J2 |3 }; T9 C目前在各地区劳动部门的官方网站上，都会见到类似这样对求职者的提醒，要求个人勿随意将个人或企业的资料公开或者交于不诚信的中介机构，防止信息外泄，造成不必要的损失。+ F3 V( I' L$ v
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  m1 h% V: {$ H6 T# l: w第二节 我国营利性职业介绍机构规范管理的对策思考
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) N9 \3 T: X& a6 N2 F4 s9 T1．政府管理营利性职业介绍机构的角色和功能定位
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上一节介绍了国外市场经济发达国家职业中介组织和市场建设情况，着重阐述外国政府在中介组织和市场建设中的作用和所扮演的角色。这也为我国的职业中介组织和市场管理以及建设提供启示。0 q9 e1 \. d4 m3 G
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营利性职业中介的管理，也是公共行政领域内的管理。, E6 B) V8 F. j8 t9 B0 b

2 v; M/ m1 c8 V1 y8 T  ?- @, J事实上现在的管理模式就是中国公共管理通用模式。上级政府制定政策，下级政府然后依据政策监督和管理相关机构，然后下级政府在执行当中产生问题再上报，上级政府再制定政策，这样周而复始。虽然这样的公共行政管理工作能够对付复杂的难题，有公共组织的效率理性的一面。但是同样体现了公共行政管理陈旧的一面。如管理部门一味地通过现存的政府机构或者新授权的政府直接提供服务、官员在政策制定和治理中扮演者一种执行公共政策的有限角色、公共组织作为一个封闭的系统运转的效率最高，公民却参与有限等等。4 u( s3 m9 ^' r: r- G" c
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老的公共管理思想如何面对市场的发展，如何面对日益繁重的管理事务。
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% r  U+ L4 `( U新公共管理在当代的公共行政理论和实践中越来越显示出其主导范式的地位。美国学者奥斯本和盖布勒与20世纪90年代在《重塑政府》一声中提出用企业家精神来对政府进行重新塑造的理论。提出政府体制改革的十条原则，其中关于管理的建议很值得借鉴：
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6 Z2 u) o; n7 Z; g1）              政府应集中精力“掌好舵”（做好决策工作）而非划好浆（即做好具体的服务工作），以便居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色的扮演好自己的角色。0 {/ m( ]8 {" l2 O8 g. D% X
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2）              政府的行政专家不应事必躬亲，要善于授权，鼓励公众参与管理。
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- R0 s8 c8 O0 E/ B$ Y9 a5 T3）              政府应着眼于以预防为主，而不是事后服务来挽回损失，他在作出决定时，应经一切可能考虑到未来，以防患与未然；
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9 `6 ^) Z) [% N4）              政府应善于下放权力，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权利，简化内部结构上的等级
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+ G* Z3 o! S; \. x5）              政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维，应引进市场机制，改善公共服务，政府的管理政策应以市场为依托，组织市场，规范市场，通过市场的力量来推进变革。
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如何做好政府的管理工作，就要做好政府的角色定位。现实中政府可能会由于做得太少或太多而遭到失败。政府明智的选择在于清晰了解市场的结构状况，准确把握其干预市场的力度与方向，与市场进行“合作博弈”。
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结合国外的成功经验，在市场经济环境下政府在职业中介组织和市场中要扮演政策制定者、法律监督、市场监管和培训的角色。/ g& L4 Y" U% H8 d+ v) e9 j& u

6 N. G9 g- B$ f" a/ K具体而言：制定完善各类政策法规，通过法律监督约束机构的规范运作，市场监管维持公平竞争的秩序，通过培训来保证行业的持续发展的动力，来为中介组织的合理定位和独立运作创造良好的社会环境。
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) R! K8 z: X) R' H  M1 l$ x2．规范管理营利性职业介绍机构的对策措施& y9 C2 S, o- J/ d/ b1 ?+ ?, u8 W

: z# `. x8 O2 i9 @通过前面对政府的功能、角色进行了定位，如何正确有效的规范管理营利性职业介绍机构的运作。从理论和实际的结合就如何加强管理作探讨，并提出一些个人思路既、管理体制的完善，加强对中介组织的监督和进一步健全职业介绍机构的法律法规的执行、促进中介组织内部管理。4 f! j, O' I* Z& _/ t  A9 {1 M

- R" O1 k; R9 a( G2.1完善管理体制) Y8 ^" A; t5 v

. q* i$ A; y% O1 m首先，对源头机构以及机构功能的设置进行一定的改革。前面提到的多头管理、政出多门，显然从公共管理学的角度来看是不科学的。通过进行机构改革部门归并来解决政出多门、多头管理的现象理论上可行。但是能够象上海浦东新区实行机构改革，试点成立的劳动人事局同时具备劳动部门和人事部门的功能，这种情况毕竟不可能在全国范围内铺开。先通过相同功能的合并，统一行政管理机关和职能。职业介绍机构属市场中介和就业的范畴，对他的规划和管理可以归并到劳动和社会保障的管理部门。政策规则统一到《劳动力市场管理规定》上。4 W: z5 |/ z$ D7 H- I7 y

( {: @+ Y3 N6 |) Q1 r+ y其次，真正实现政企分离，避免政府参与营利性职业介绍机构运作。政府参与企业运作，是扰乱市场运作的源头使得市场竞争充分。事实上目前在天津、南通等地，劳动力市场已经开始整合统一，政府公办非营利性的职业介绍机构对此都已经形成共识。但这只是局部。在更多的地方，营利性职业介绍机构的运作当中，政府这一看得见的手还在发挥着巨大作用。尤其是当部门利益参杂其中时。* g+ m  K3 r7 L% ^+ L: G" @% Z

; V6 l% p! T" [. P. c8 S4 G/ N再次，鼓励各地通过协会实现对营利性职业介绍机构的间接管理。发挥职业协会的社会服务和协调管理职能。逐步将政府对职业管理的某些公共实务职能社会化，使职业协会与挂靠的政府主管部门脱钩，真正成为专门从业人员协调自律的独立的社团法人。政府应当指导职业协会参与职业分类、资格认定的组织协调工作，建立和完善职业自律行为规范，特别要对有竞业关系或特殊利益关系（如行业、地区内的政企关系）的职业之间的兼职与流动，做出明确的限制性规定。中国的各类企业都已经建立了自己的行业协会，形成了行业管理的组织系统。这种从下到上建立的各级行业协会，为实施行业管理提供了组织基础和制度保证。这对提高中国社会组织化程度和管理效率、增进社会的安定团结都有重要的意义和促进作用。协会应该成为对事业单位和社会团体进行行业管理的可行途径。管理好各种协会，就管住了事业和社会团体。而协会本身又是一个重要的中介组织．因此可以说．市场经济下的行业管理就是协会管理。
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2.2 加强对职业介绍机构的监督
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为使职业介绍机构沿着正确的方向发展壮大，必须加强对中介组织的监督管理和评估。5 N6 Q3 j* |3 b7 x8 _. L! I
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首先，要监督职业介绍机构发展的目的。中介组织取得经济效益是正常的，合法的，但一定要使它们认识到自身发展的目的是为发展市场经济服务．为社会服务。要摆正服务与钱的关系，决不能为了“钱”做损害社会利益的事。对少数“见利忘义”的不法之徒要进行监督、执法，不能使中介组织背离正确的发展方向。其次，要在监督管理中鼓励合法竞争，防止与制止不合法竞争行为．对严重违法、违纪行为一定要交由司法部门予以处理，不能拘情枉法。
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/ y2 G3 f3 R7 d" V6 o6 f" ^对职业介绍机构的市场经营行为，有关部门要加强管理，切实实行年审制度。建立健全行业自律制度和内部管理制度。明确政府行政管理和行业自律管理的界限，以及行政管理部门和中介组织的关系。对不遵守市场规则和不具备条件的中介组织，有关部门应当及时采取措施予以处理；对问题严重的可采取不信任措施，公布于众，接受社会监督。1 d8 B& V  N8 \; k5 J9 m8 ]0 B
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行政管理部门要依法抓好对中介组织的注册登记，对不具备条件的中介组织应不予登记。要加强监督管理，对违法、违章者要认真执法，绝不能放弃监督、执法的职能。监督管理的内容具有综合性特点除了包括监督中介组织遵守法律，执行政策，从事合法经营；制止和查处中介组织的违法活动。这种综合性的监督管理内容，对中介组织进行监督管理，必须随着中介组织的发展，不断地探索，寻找新的监督管理的方式方法，同时也要不断地完善实践已证明行之有效的监督管理的方式。一般认为下列方式方法均可借鉴：' k& B4 ^  z, z& g

: K' X: r. j- j. v! S2 n8 i1 E- G加强宣传工作是搞好监督管理的首要前提。通过宣传教育可以提高中介组织遵纪守法的自觉性，减少或防止违章违法案件的发生。: Y, c4 T% X& V% E% H. {
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经常性监督检查是监督管理中介组织的基本方式。深入中介组织进行经常性检查、宣传法规、了解情况、规范中介组织的经营行为，实践已证明是有效的监督管理的基本形式。有人提出“巡察制”，这种制度也很好，它也是经常性监督管理基本形式中的一种方式方法。在检查中，对强行服务，高价服务，偷漏税金和不按规定使用营业票据等要坚决予以查处。
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" _" }. C+ ]6 v# \9 v/ p: ^除了对中介组织监督管理实行年检制度，还要不定期地对出现的倾向性问题进行整顿，是监督管理的补充形式。对新办的中介组织采取复查制度，是培育中介组织健康发展，增强监督管理力度的有效措施。
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+ e+ E% Z/ V! K, j, u) Z( V2.3. 促进营利性职业介绍机构的良性循环# K5 A) h1 b! Q' \( m' [

8 ]0 X# Z- ?2 a; @* E2.3.1构建职业介绍机构的诚信体系
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职业介绍机构从事的就业服务工作不仅具有经济效益，还有社会效益。社会印象的好坏直接关系到他的生存。一方面加强从业人员的职业道德建设外，另一方面，主管部门可以推出诚信组织窗口，利用“诚信机构”评选、“优秀猎头”推选、“信得过网站”评选等活动推出职业中介行业的诚信窗口，扩大好企业的影响力，接受广大职场人士和全社会的监督，推动行业的良性发展。
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5 g% f& r3 j8 k2 ]" z& m2 f2.3.2加大从业人员培训的力度。
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迅速提高职业介绍机构从业人员素质，推动人才中介行业的人员培训，提高从业人员整体素质，从而提升服务质量，为求职者、企业双方提供更加专业、诚信的服务。- {5 a0 Q0 _: E. g8 w) Y
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2.3.3注重职业介绍机构发展的规模与效益
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2 l4 b4 |9 f; k6 a3 `职业介绍机构的数量规模主要受市场规律制约。如何发挥最佳规模效益是摆在当前的一件大事。国外的许多国家的私营职业介绍机构数量均多于劳动部门办的职业介绍机构。如英国私营职业介绍机构为公立机构的9倍，日本为5.6倍。而2004年，我国目前非劳动部门举办的职业介绍机构仅占总量31%，发展的余地还很大。% R. f' m8 z' K

7 r  H. {. F% a  c5 a. Z2.3.4收费规范化; g+ P) F1 I. H5 \
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由政府指导制作营利性职业介绍机构中介委托协议书，要求职业介绍机构必须在与委托方签订协议中明码标价后才能收费，在协议中并且规定双方的权利和义务以及赔偿责任。并将收费违规的单位提请相关行政部门作出相应处罚。
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随着全球一体化进程的加快，特别是中国加入了WTO后，中国将全方位参与国际市场竞争。同样劳动力市场也在迅速与国际接轨。营利性职业介绍机构的从业人员应当意识到这样的趋势。推进中介组织的健康发展，建设有诚信的中介组织，加快培育和发展劳动力市场不仅是民心所向,也是营利性职业介绍机构的发展趋势。